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    训诫的意思宫步坦:尽快从法律上解决“行政性训诫”的法律性质及

    来源:http://www.chuaichai.com 发布时间:2020-11-19 点击数: 97

      作者:宫步坦 武汉市会多元化解研究会会长

      防控新型冠状病毒肺炎疫情期间,机关以“训诫”应对“网络”的处理模式频繁出现。据师范大学网络国际中心对新闻的统计整理,2020年1月22日至2月8日,全国各地机关针对在网络上发布、转发与新冠肺炎相关不实信息者或言论过激者,做出训诫的案例已超过20起。“8名者被依法查处”事件中,李文亮医生户籍所在地的辖区2020年1月3日以其违反《中华安管理处罚法》的有关,对其提出训诫并制作《训诫书》,引发广泛关注。笔者认为,治安行政执法实务中出现的“训诫”行为及《训诫书》屡被诟病、处境尴尬,源于此类“训诫”的立法不明与执法扩张。笔者,在梳理我国法律体系中各种“训诫”含义的基础上,针对这次新冠肺炎疫情应对中出来的短板和不足,应尽快从法律上对“行政性训诫”予以明确和完善,以提高依理能力的保障水平。

      在程序法中,依据《中华人刑事诉讼法》第条、《中华人行政诉讼法》第59条、《中华事诉讼法》第65条和第110条的,实施训诫的主体均为。具体情况包括:在刑事诉讼中对证人没有正当理由出庭或者出庭后时的训诫,在行政诉讼中对诉讼参与人或者人实施特定行为时的训诫,在民事诉讼中对当事人逾期提供且符合特定情形时对诉讼参与人和人不遵守法庭规则时的训诫。可见,诉讼程序中的训诫是一种诉讼强制手段(下称程序性训诫),训诫的意思属于程序法的保障措施,与实体法的无关。《中华人企业破产法》第129条的“债务人的有关人员违反本法,擅自离开住所地的,可以予以训诫、,可以依法并处罚款”亦为此类程序性训诫。

      在实体法中,根据《中华人刑法》第37条,“对于犯罪情节轻微不需要判罚的,可以免予刑事处罚,但是可以根据案件的不同情况,予以训诫或者责令具结、赔礼道歉、赔偿损失,或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。”训诫属于一种非刑罚处置措施(下称刑事司法训诫),实施主体只能是司法机关,司法实践中由审判机关对但免予刑事处罚的被告人适用,或由检察机关根据《检察院刑事诉讼规则(试行)》第409条第一款的,对酌定不的被不人适用。

      根据《中华法通则》第134条第三款的,训诫的意思“审理民事案件,除适用上述外,还可以予以训诫、责令具结、收缴进行非法活动的财物和非法所得,并可以依照法律处以罚款、。”训诫是指违法当事人在承担第134条第一款的民事责任方式之外,还有可能被审判机关依职权实施的一种民事制裁措施(下称民事司法训诫)。随后,《最高关于贯彻执行〈中华法通则〉若干问题的意见(试行)》第163条第一款,将民事司法训诫的适用范围扩大到“与本案有关的违法行为”。

      尽管程序性训诫、民事司法训诫与刑事司法训诫的适用条件相对清晰,但在了“训诫”的我国众多法律、法规与规章中,竟从未出现过“本法所称训诫”类的含释条文,导致本应严谨的法律术语“训诫”在行政执法实务中被一再扩张适用。

      在我国现行有效的法律及行规中,“训诫”的含义不断发生变化。《中华人反家庭法》第34条:“被申请人违反人身安全令,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,应当给予训诫,可以根据情节轻重处以1000元以下罚款、15日以下。”该条文中训诫的实施主体虽然也是,但适用条件是“尚不构成犯罪的”,已明显区别于《刑法》第37条的适用条件“犯罪情节轻微不需要判罚的”。《中华人预防未成年人犯罪法》第49条、第50条,由机关对未成年人的父母或者监护人在不履行特定监护职责时予以训诫,此种训诫的实施主体、实施对象等核心要素,都已迥异于刑事司法训诫、民事司法训诫或程序性训诫。

      《预防未成年人犯罪法》中值得关注的还有第37条:“未成年人有本法严重不良行为,构成违反治安管理行为的,由机关依法予以治安处罚。因不满14周岁或者情节特别轻微免予处罚的,可以予以训诫。”这一条文明显继受于已废止的《治安管理处罚条例》第9条的:“已满14岁不满18岁的人违反治安管理的,从轻处罚;不满14岁的人违反治安管理的,免予处罚,但是可以予以训诫,并责令其监护人严加。”影响更为深远的是,在《治安管理处罚条例》第9条的训诫内容被《预防未成年人犯罪法》第37条合理吸收后,自2006年3月1日起施行的《治安管理处罚法》全文中未出现“训诫”二字。

      在行规层面,《保安服务管理条例》第45条:“保安员有下列行为之一的,由机关予以训诫;情节严重的,吊销其保安员证;违反治安管理的,依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”《条例》第47条:“违反本条例第18条、第20条的,有关工作人员应当对人进行劝阻、或者教育。经劝阻、和教育无效的,由机关予以、训诫或者;违反的法律、行规,或者构成违反治安管理行为的,由机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”在上述两个条文中,实施训诫的主体都是机关,针对特定的对象即保安员或人。在这两部行规中,训诫被为一种非行政处罚的替代性处置措施,即本文所称“行政性训诫”。

      在部门规章及规范性文件层面,《医疗机构院务公开监督考核办法(试行)》第22条实施训诫的主体为卫生行政部门,训诫对象为医疗机构主要负责人;《司法鉴定执业活动投诉处理办法》第24条实施训诫的主体为司法行政机关,训诫对象为被投诉的司法鉴定机构或者司法鉴定人;《国家、工业和信息化部、部等关于切实做好寄递服务信息工作的通知》,实施训诫的主体为各级工商行政管理部门,训诫对象为电子商务企业。凡些种种,将实施训诫的主体进一步扩大为各行政机关。

      治安行政执法案件中适用“训诫”之窘境及出

      治安行政管理事关治安秩序、公共安全及各类主体的权益,治安行政执法活动涉及生活的方方面面,与每个人休戚相关。从实际使用“训诫”的频次来看,治安行政执法中出现的“训诫”手段似乎不可或缺,却又屡被诟病,除立法不明外,还需从实务层面原因。

      首先,机关不是程序性训诫、民事司法训诫或刑事司法训诫的实施主体,办案人员不得以办理诉讼案件为由实施训诫。三大诉讼法都未赋予机关程序性训诫的,《机关办理刑事案件程序》《机关办理行政案件程序》中也无“训诫”二字。刑事司法训诫作为一种非刑罚处置措施,不管是检察机关审查案件后做出酌定不的决定,训诫的意思还是审判机关审理案件后做出但免于刑事处罚的判决,都要先经过严格的刑事司法程序认定有罪,再从宽严相济的刑事政策与非刑罚的综合治理立场出发,免予刑事处罚,同时适事司法训诫。此外,《刑事诉讼法》还提供了事后救济途径,如《刑事诉讼法》第181条的被不人不服酌定不决定时的权等,以实现可救济性和正当性。相反,治安行政执法活动中的“训诫”,未经司法程序,也无救济途径。

      其次,《中华人行政处罚法》《治安管理处罚法》都不能作为治安行政执法中实施“训诫”的法律依据。以李文亮医生被“训诫”案为例,因其行为不符合《治安管理处罚法》第25条第(一)项的“,险情、疫情、警情或者以方法故意公共秩序的”构成要件,对其制作的《训诫书》上无法列明其违反《治安管理处罚法》的具体条文;又因为“训诫”不属于法律的行政处罚种类,《行政处罚法》《治安管理处罚法》中都未出现“训诫”,该《训诫书》也无法列明对李文亮医生作出“训诫”行为的法律依据。尽管治安行政执法中的“训诫”欠缺法律依据,但办案人员有可能借助《治安管理处罚法》第82条的行政传唤制度,“对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人”进行强制传唤,致使“训诫”实质上具有单方强制性、内容否定性和效果制裁性;在“8名者被依法查处”事件中,李文亮医生等8人均被传唤“并依法进行了处理”。另一方面,正是因为欠缺实施“训诫”的法律依据,致使即便机关事后发现问题,因找不到撤销“训诫”行为或《训诫书》的程序,只能一被动应对舆情。

      最后,最高审判机关不支持对机关的训诫行为进行司法审查,司法救济通道缺失。现行法律或司释没有明确将机关的训诫行为排除在司法审查的范围之外,但在被训诫人就训诫行为申请行政复议并提起行政诉讼的案件中,审判机关通常会适用最高相关司释中的“对、法人或者组织义务不产生实际影响的行为,不属于行政诉讼的受案范围”,不予立案。以中国裁判文书网公开的最高(2018)最高法行申9253《行政裁定书》为例,该裁定认为:所提行政复议申请事项涉及部门作出的训诫处理行为,“该训诫行为对其并不具有强制力,亦未对其义务产生实际影响,不属于行政复议的范围,也不属于行政诉讼的受案范围。”因欠缺司法救济通道,对“行政性训诫权”的监督及所涉及的公难免陷入无力和无助困境。

      “前事不忘,后事之师”。如果行政性训诫并非治安行政执法的必要手段,《治安管理处罚法》中又没有依据,相关部门应当尽快明确在治安行政执法时不得使用“训诫”手段或使用《训诫书》。反之,如果行政性训诫在治安行政执法中确实必不可少,则应尽快从立法层面予以明确,并落实到执法规范层面,完善执法程序。

      从完善立法的角度考虑,程序性训诫、民事司法训诫、刑事司法训诫与行政性训诫均为我国现行法律或行规所,各有其立法背景和价值取向,由全尽快做出立释或进行规范性文章备案审查,明确《保安服务管理条例》《条例》等行规的行政性训诫的法律性质及性。鉴于《行政处罚法》《中华人行政强制法》都没有“训诫”,但《行政处罚法》第十条“行规可以设定除以外的行政处罚”,《行政强制法》第十条第二款“尚未制定法律,且属于行政管理职权事项的,行规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律的行政强制措施以外的行政强制措施”,解释或审查的重点应为:行政性训诫应否作为一种非行政处罚的替代性措施,还是应当定位为行政处罚的一种申诫罚,以及对被训诫人的义务产生实际影响的程度。

      完善立法的另一种方案,是由全组织将已“训诫”的全部法律进行统筹修正,以明确行政性训诫的含义、法律性质、适用范围、实施主体、实施对象、实施程序、是否采取书面形式以及有无救济途径,进而修改相应的法规、规章和其它规范性文件,并通过最高指导司法实践。以此种方案解决“训诫”立法不明问题,可以参考的立法例是“”——《刑事诉讼法》在“强制措施”一章“”,《行政处罚法》在“行政处罚的种类和设定”一章“行政”,自然区分了刑事与行政;同时,《刑事诉讼法》《行政处罚法》又分别了刑事、行政的救济途径,以避免执法扩张。

      在司法实务中,司法机关应当根据程序性训诫、民事司法训诫、刑事司法训诫的不同特性,制作能够互相区分的训诫书文本,以方便当事人理解。在行政执法活动中,在明确和完政性训诫的法律依据的前提下,如果确需书面训诫,还应当在训诫书文本中载明作出行政性训诫的事实和理由、法条依据等内容,并书面告知被训诫人有无救济途径,以程序正当性。

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